Как СССР навязал миру концепцию четырех полицейских

Комиссию по послевоенному планированию Народного комиссариата иностранных дел СССР возглавлял Максим Максимович Литвинов, бывший глава советской дипломатии. Работа этого органа чрезвычайно интересна и поучительна, но, к сожалению, мало освещена. Он занимался даже самыми мелкими деталями послевоенного устройства вплоть до территориального разграничения в спорных районах Восточной Европы и выработки самих принципов этого разграничения. Но помимо этого именно в «комиссии Литвинова» велась основная подготовка документов и принципов создания ООН как главного инструмента послевоенного контроля за безопасностью в глобальном плане.

В основе положений записки Литвинова «О международной организации безопасности» лежит концепция четырех полицейских: «решающую роль должны взять на себя доказавшие свою мощь четыре великих державы, таким образом они будут нести груз ответственности, а не уклоняться от нее, как это было в Лиге Наций» [Архив внешней политики (АВП) РФ. Ф. 06. Оп.6. П.14. Д.145. Л.18]. Эта концепция четырех коллективных мировых полицейских базировалась на принципиальном урегулировании взаимоотношений между собой основных мировых держав, то есть на выстраивании горизонтальной иерархии государств. СССР, США, Великобритания и Китай (в перспективе Франция) должны обладать инструментами устранения конфликтов не только между «малыми странами», но и между собой.

На этих двух китах – абсолютное доминирование стран-победительниц в международных отношениях и система вето – и базировалась позиция Москвы к концу лета 1944 года, с чем принципиально были согласны и Вашингтон, и Лондон. Подтверждено это было на Московской конференции 1943 года.

Но не все было так просто.

В августе 1944-го СССР, США и Великобритания обменялись меморандумами, в которых излагали свои взгляды на будущее устройство ООН. Самого этого термина еще не было, но понятие «Объединенные нации» как обозначение антифашистской коалиции было в ходу с 1942 года.

Главной линией советской дипломатии сразу же после начала работы над документами стали директивы НКИД советской делегации «не допустить такого положения, когда организация или ее отдельные органы могли бы принимать решения обязательные для четырех постоянных членов Совета без (их) согласия...» [АВП РФ. Ф.06.Оп.6.П.13. Д.131. Л.9].

Грубо говоря, структура и организация международной системы должна быть такой, чтобы полностью устранялась сама возможность одной державы контролировать как ООН, так и внешнеполитический процесс на планете. Сама организация также не должна доминировать над мнениями держав-победительниц. Система должна была быть сбалансирована не только и не сколько численностью дивизий и географией стран, а в том числе и чисто административными рычагами внутри ООН. И на создание такой системы и были направлены те поправки к британскому и американскому меморандумам от августа 1944-го перед конференцией в Думбартон-Оксе (особняк в пригороде Вашингтона, сейчас в нем расположен музей византийского искусства и доколумбовых цивилизаций), которые подготовил замнаркома Литвинов.

В «Замечании к английским меморандумам по созданию организации безопасности» Литвинов 1 августа 1944 года указывает:

«Английский меморандум не дает никаких оснований пересматривать или изменять намеченный нами проект меморандума. Все вопросы, упоминаемые в английском меморандуме и не включенные в наш проект, как, например, о постоянной палате международного правосудия, высшей военной организации и ее функциях, могут быть отнесены к числу второстепенных вопросов.

Сами англичане настаивают на соглашении лишь по «существенным вопросам» с оставлением «более детальной разработки на более позднее время» [...].

Суть английских предложений состоит в том, чтобы стремиться к соглашению по общим положениям, которые могли бы быть изложены в форме декларации. Предлагается даже исключить из декларации число членов совета и методы избрания членов совета. Декларация должна быть утверждена четырьмя правительствами, а затем передана на рассмотрение другим Объединенным нациям и опубликована. После этого будет созвана конференция Объединенных наций, которая окончательно примет декларацию и создаст орган для разработки более детального документа в форме пакта или устава [...].

Если можно согласиться с предлагаемой англичанами процедурой, то мы все же должны настаивать на том, чтобы согласованная между тремя державами декларация не была банковским векселем, а включала бы в четкой форме все основные предложения, которым мы придаем особое значение».

На следующий день, 2 августа, анализируя аналогичный американский меморандум, Литвинов делает следующие выводы:

«Если оставаться при ранее принятом решении о предварительном обсуждении тех основных положений, которые изложены в нашем проекте меморандума, то можно американским документом пока больше не заниматься. Мы предлагаем принять наш меморандум за основу. Если будет достигнуто соглашение по основным положениям, то мы принимаем к обсуждению возможные английские и американские поправки и дополнения и в свое время даем по ним инструкции нашей делегации.

Поскольку, однако, как англичане, так и американцы сами теперь проявляют склонность к уменьшению компетенции общего собрания, нам следовало бы может быть пересмотреть раздел о правах общего собрания и исключить, например, ст. 2 об установлении общим собранием общих принципов международного сотрудничества и др. Альтернативно можно оставить наш проект нетронутым, дав делегации инструкции принимать всякие английские и американские предложения, клонящиеся к уменьшению компетенции общего собрания и к расширению компетенции Исполнительного Совета».

Здесь необходимо пояснение.

Под «общим собранием» и в англосаксонских меморандумах, и в записках Литвинова понимается то, что мы сейчас называем Генеральной ассамблеей ООН, на заседаниях которой представлены все государства, входящие в ООН, и на которой, как правило, лично выступают многие лидеры ведущих (и не очень ведущих) стран. На ранних стадиях подготовки основополагающих документов ООН это представлялось как некое всемирное вече, на котором все могут иметь равный голос. Кроме того, еще в ходе Московской конференции 1943 года было достигнуто согласие по вопросу о том, что страны антигитлеровской коалиции, те самые «Объединенные нации» в лице СССР, Великобритании и США, получат безусловный приоритет в определении мирового порядка и международных отношений.

Именно баланс и согласие между этими державами должны были в идеальном мире сохранять мир на планете. Отдавать же важнейшие вопросы войны и мира на откуп неуправляемому планетарному вече никто не собирался.

Изначальная же позиция Великобритании с расширенным пониманием полномочий «общего собрания» опиралась на их уверенность в том, что, координируя и направляя позицию стран Британского содружества (то есть по факту бывших британских колоний и доминионов), Лондон может получить просто численный перевес.

Позиция Москвы и Вашингтона в этом вопросе была солидарной: Британская империя не будет доминировать, таким вот хитроумным методом навязав свои порядки.

Более того, в США ультимативно выдвигали Черчиллю требования о добровольном демонтаже империи, поскольку сам факт наличия такого огромного государства с сугубо закрытой колониальной экономикой мешает свободной торговле – основе американской экспансии. Рузвельт доводил этими разговорами Черчилля до форменной истерики, требуя начать демонтаж любимой империи с ее жемчужины – Индии. Черчилль ругался, уходил в соседнюю комнату, хлопал дверью и пил коньяк.

Асимметричным ответом Сталина впоследствии стало предложение включить в состав ООН и сам СССР, и отдельно все на тот момент 16 его союзных республик. Это численно превышало количество британских доминионов, имеющих право голоса и считавшихся самостоятельными участниками антигитлеровской коалиции. Забегая вперед, скажем, что в виде компромисса самостоятельно в состав ООН как отдельные субъекты международного права были включены только Белорусская и Украинская ССР.

В итоге за основу, от которой можно было бы начать строить всю конструкцию будущей всемирной организации, взяли американское предложение, как наиболее проработанное. При этом советские дипломаты по результатам анализа Литвинова и ряда конференций в НКИД в Москве получили инструкцию на начальном этапе поддерживать все американские предложения в противовес позиции Лондона.

Именно таким образом в функции будущего ООН попали социально-экономические вопросы, что изначально СССР не поддерживал.

Литвинов в анализе британского меморандума отмечает:

«...Кроме того ставится задача улучшения экономических условий во всем мире [...] и отсюда делается вывод о необходимости создания при организации разных органов экономического и гуманитарного характера, которые мы бы хотели отделить от организации безопасности».

По большому счету это было логично, поскольку ООН задумывалась все-таки как исключительно организация по вопросам безопасности и предотвращения войны. Однако, опять же в виде компромиссного решения, уже после 1945 года началось формирование экономических и гуманитарных организаций при ООН. Самой первой из них стала Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) ООН. От Советского Союза соглашение о ее создании в Хот-Спрингсе (США) подписал замнаркома внешней торговли Алексей Крутиков.

Сейчас можно по-разному относиться к тому, что в период подготовки конференции в Думбартон-Оксе Москва так часто шла на дипломатические компромиссы с союзниками. Есть разные мнения, насколько это было стратегически верно, но тактически это было неизбежное решение. Типичный переговорный компромисс, позволявший Москве надеяться на американскую поддержку в других аспектах. И на итоговое закрепление в будущем уставе ООН советской точки зрения, например на трактовку права вето и на членство в ООН отдельными субъектами союзных республик СССР.

Здесь вряд ли уместно сравнение с Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в 1975 году, когда советское правительство ради окончательного признания послевоенных границ в Европе пошло на уступки в вопросе «прав человека», что повлекло за собой в стратегическом плане далеко идущие последствия.

В целом и подготовка к конференции в Думбартон-Оксе, и сам ее ход и результаты были чрезвычайно позитивны для СССР, и их можно оценить как безусловный успех советской дипломатии в классическом стиле: с переговорами, международной конференцией и использованием прессы для выяснения западного общественного мнения.

Например, 9 декабря 1944 года Литвинов обращается к Молотову с предложением опубликовать в журнале «Война и рабочий класс» статью, в которой в дискуссионной форме определялась бы роль ООН в региональной системе безопасности – этот вопрос оставался дискуссионным еще довольно долго. Статья выходит под псевдонимом «Н. Малинин» и имеет большой международный резонанс.

Ее комментируют многие западные газеты, в том числе «Ньюс Кроникл».

Журнал «Война и рабочий класс» в тот момент рассматривался западными наблюдателями как основной публичный проводник точки зрения советского правительства по вопросам внешней политики и в авторстве Литвинова, несмотря на псевдоним, никто не сомневался. Главным редактором журнала был тогда Лев Абрамович Леонтьев (Закс), впоследствии член-корреспондент Академии наук СССР. А сам журнал в 1945 году сменил название на «Новое время» и вплоть до распада Советского Союза оставался одним из ведущих изданий в СССР по вопросам внешней политики.

Между тем сам принцип согласования перед конференций в Думбартон-Оксе только основных принципов создания новой организации без обсуждения наиболее спорных вопросов едва не привел к срыву всего процесса. Причиной послужили разногласия по самому принципиальному вопросу – праву вето для великих держав и некоторых моментов его юридической трактовки.

Позиция США и Великобритании сводилась к тому, что если само государство – учредитель ООН участвует в каком-либо конфликте (споре), то тогда оно не имеет права использовать вето. А то и вовсе не допускается до голосования. Юридически это означало, что одну из стран-победительниц можно просто объявить участником конфликта (скажем, по доносу заинтересованной стороны) и таким образом заблокировать ее право на вето. А смысл заключался в том, что все решения по конфликтам должны были решаться единогласным мнением всех великих держав. Иначе нарушался баланс не только между ними, но вообще внутри ООН. Уменьшалась роль квартета победителей (на тот момент Франция еще не считалась полноценной державой, поскольку не была полностью освобождена, но рассматривалась на перспективу).

Компромисс не получался. Не помогла и личная встреча президента США Рузвельта с советским послом Андреем Громыко, и даже обмен письмами между Рузвельтом и Сталиным в октябре 1944 года.

Конференция была на грани срыва, а консервативные круги в США утверждали в прессе, что СССР готовит почву для захвата Восточной Европы и пытается таким образом минимизировать международные риски.

Тут, как ни парадоксально, на сторону Москвы встал Черчилль, заявивший, что позиция Советов не лишена смысла и служит для защиты национальных интересов. Понятно, что он имел в виду прежде всего свою Великобританию на фоне бесконечных споров с Рузвельтом о «демонтаже империи», по окраинам которой, в первую очередь в Индии, Малайе и Кении, начались волнения, требовавшие применения Лондоном силы. Особо сложная ситуация сложилась для англичан тогда в Палестине, и Черчилль сам опасался того, что ограничение права вето не позволит Лондону удержать часть колоний и подмандатных территорий. Так что его поддержка советской точки зрения на право вето была ситуативным союзом, как, впрочем, практически все англо-советские отношения периода Второй мировой войны.

В ноябре 1944 года Сталин заявил: «...дело не в разногласиях, а в том, что разногласия не выходят за рамки допустимого интересов единства трех великих держав...» [Правда 7.11.1944]. Официальная советская позиция состояла в том, что единогласие трех ведущих держав – основной инструмент сдерживания потенциальной агрессии. Рузвельт выдвигал собственные инициативы. В письме Сталину от 14 декабря 1944 года он предложил компромиссную формулу голосования, согласно которой сторона, участвующая в споре, не угрожающем напрямую международному миру, должна воздержаться от голосования. В послании от 26 декабря 1944 года президент США подчеркивал, что добровольное обязательство воздерживаться в споре важно «для объективного расследования» и делает более очевидным тот факт, что «руководство великих держав базируется не только на величии, силе и ресурсах, но и на длительной пригодности к моральному руководству» [АВП РФ. Ф.6. Оп. 06. П.13. Д.138. Л.107].

Параллельно шел постоянный «подсчет на пальцах», сколько именно голосов своих союзников и сателлитов получит та или иная великая держава, если ее право вето будет так или иначе ограничено.

В начале февраля 1945 года при подготовке к Ялтинской конференции Андрей Громыко приводил анализ о возможном раскладе сил в «будущей Международной Организации Безопасности». Он указывал, что число стран, которые будут поддерживать США, равняется 24, а Великобритания может иметь «на своей стороне, примерно 12 голосов» [АВП РФ. Ф.06. Оп. 7б. П.63. Д. 48. Л.3]. Советский Союз при этом имел только один лишний голос, поскольку вопрос о суверенном вступлении в ООН союзных республик еще не был согласован, а в сателлиты можно было записать лишь Монголию (Тува уже вошла в состав РСФСР). Но 16 советских республик плюс вето от СССР наглухо перекрывали бы 12 британских доминионов. Тоже своего рода компромисс.

Кроме того, все это серьезно ослабляло влияние трех стран-победительниц на послевоенное устройство мира, поскольку, условно говоря, любой британский доминион (скажем, Австралия) мог в каком-то лично касавшегося его вопросе неожиданно взбрыкнуть и одним движением пальца своего представителя в Генассамблее разрушить стройную конструкцию послевоенного мира.

Кстати, надо сказать, что на учредительной конференции в Сан-Франциско в 1945 году нечто подобное и произошло. Сотни делегатов от 50 так называемых малых стран суммарно внесли в проект Устава ООН более 1200 поправок, чем едва не похоронили весь учредительный процесс. Это разрушало изначальные договоренности между «большой тройкой», достигнутые еще в Тегеране в 1943 году.

При этом основные принципы формирования ООН, Совета Безопасности, особенности голосования и выбора руководства (генерального секретаря) были официально подтверждены в Думбартон-Оксе не только тройственным заявлением Андрея Громыко, госсекретаря США Эдварда Стеттиниуса (представитель большого бизнеса, а не карьерный дипломат, впоследствии первый представитель США в ООН, скончался в 1949 году от сердечного приступа – прим. ВЗГЛЯД) и Александра Кадогана (Александр Джордж Монтегю, шестой граф Кадоган, в тот период и до 1946 года постоянный заместитель главы британского Форин Офиса, карьерный дипломат, впоследствии представитель Великобритании в ООН, затем директор компании по управлению Суэцким каналом, скончался в 1968 году – прим. ВЗГЛЯД), но и последовавшими официальными разъяснениями и Госдепа, и Форин Офиса (см. фото).

В конце концов основные положения Устава ООН были дополнительно обсуждены на знаменитой конференции «большой тройки» в Ялте, но даже на учредительной конференции в Сан-Франциско их потребовалось заново отстаивать. Жесткая позиция Москвы по ключевому вопросу применения права вето требовала дополнительных уступок по второстепенным вопросам.

Например, изначально размещение штаб-квартиры ООН предполагалось в Европе (Женева, Копенгаген), но СССР согласился на Нью-Йорк в том числе и потому, что позиция США на тот конкретный исторический период представлялась более гибкой, нежели у железобетонного Лондона с его тщетными попытками сохранить империю в неизменном виде. Кроме того, англосаксонские страны все-таки согласились на вступление в ООН Белорусской и Украинской ССР как отдельных субъектов международного права.

Но все это уже совсем другая история, касающаяся Потсдамской конференции и окончательного оформления послевоенной картины мира и системы международных отношений.

Совет молодых дипломатов МИД России в рамках проекта «Дипломатия Победы» и Форума молодых дипломатов «Дипломатия Победы», инициированных по случаю 75-летия Победы в Великой Отечественной войне, предлагает вниманию читателей газеты ВЗГЛЯД уникальные документы Архива внешней политики (АВП) Российской Федерации, посвященные активной деятельности советской дипломатии в предвоенный период и в годы Великой Отечественной войны. Убеждены, что обращение к первоисточникам, подлинным свидетельствам той эпохи нивелирует попытки фальсификаций и манипуляций историческими фактами, внесет вклад в утверждение исторической правды, поможет воссоздать объективную картину прошлого.

Архив внешней политики РФ является структурным подразделением Историко-документального департамента (ИДД) МИД России. Огромный массив документов (более одного миллиона единиц хранения) охватывает период с 1917 года и продолжает пополняться материалами, отражающими эволюцию отечественной внешней политики с 1991 года. Архив выполняет функцию официального хранилища многосторонних и двусторонних договорно-правовых актов, заключенных от имени Советского Союза и Российской Федерации.